“雙碳”目標(biāo)下的汽車產(chǎn)業(yè)政策

 

　　雙碳目標(biāo)不僅是我國作為獨(dú)立自主的政治大國和世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在應(yīng)對世界氣候變化問題上推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更是為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求作出的重大戰(zhàn)略決策。自中央財(cái)經(jīng)委員會第九次會議開始，雙碳目標(biāo)正式納入我國的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。地方層面，上海市、重慶市、江蘇省、四川省已先后出臺雙碳目標(biāo)相關(guān)實(shí)施計(jì)劃、工作方案等。

　　國家政策綜述

　　汽車去碳化是我國實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要工作，是我國應(yīng)對氣候變化的重要措施之一，是溫室氣體減排的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是提高能源效率與節(jié)約能源的重要組成部分。目前，我國主要從鼓勵技術(shù)發(fā)展、促消費(fèi)、擴(kuò)大新能源汽車在公共領(lǐng)域適用范圍三方面出臺相應(yīng)政策，對汽車碳中和進(jìn)行支持。

　　首先是積極應(yīng)對氣候變化問題，鼓勵新能源汽車產(chǎn)業(yè)及配套基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。為提高應(yīng)對氣候變化風(fēng)險能力，落實(shí)溫室氣體排放政策措施，2008年3月28日，國務(wù)院同意發(fā)改委印發(fā)《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，涉及汽車產(chǎn)業(yè)的主要有以下三方面。一是在研究鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車和加快淘汰高油耗車輛的財(cái)政稅收政策。二是加速淘汰高耗能的老舊汽車，加快發(fā)展柴油車、大噸位車和專業(yè)車，推廣廂式貨車，發(fā)展集裝箱等專業(yè)運(yùn)輸車輛，推動《乘用車燃料消耗量限值》國家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。三是加強(qiáng)氣候變化國際合作，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和合作需求部分，減緩溫室氣體排放技術(shù);提及潔凈燃?xì)馄?、混合動力汽車技術(shù)，城市軌道交通技術(shù)，燃料電池和氫能技術(shù)在中國的應(yīng)用與推廣。

　　為統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，2021年1月11日，生態(tài)環(huán)境部出臺《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，對汽車產(chǎn)業(yè)提出以下幾點(diǎn)要求：一是鼓勵能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域制定達(dá)峰專項(xiàng)方案;二是加大交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整力度，推動“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”和多式聯(lián)運(yùn)，推廣節(jié)能和新能源車輛;三是推動制造業(yè)高端化智能化綠色化，培育先進(jìn)制造業(yè)集群。

　　其次是持續(xù)擴(kuò)大新能源汽車消費(fèi)，購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。2020年10月26日至29日，國務(wù)院制定《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，對新能源汽車消費(fèi)提出兩點(diǎn)建議：一是發(fā)展壯大新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，增強(qiáng)要素保障能力，培育壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能;二是全面促進(jìn)消費(fèi)，提升傳統(tǒng)消費(fèi)，加快推動汽車等消費(fèi)品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。

　　同時，提高新能源汽車公共領(lǐng)域應(yīng)用，加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2021年2月22日，《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》中提到以下兩方面：一是健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的流通體系，打造綠色物流，推廣綠色低碳運(yùn)輸工具，淘汰更新或改造老舊車船，港口和機(jī)場服務(wù)、城市物流配送、郵政快遞等領(lǐng)域要優(yōu)先使用新能源或清潔能源汽車;二是加快基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級，提升交通基礎(chǔ)設(shè)施綠色發(fā)展水平，加強(qiáng)新能源汽車充換電、加氫等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);促進(jìn)再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　在“十四五”期間，汽車使用全生命周期管理和報(bào)廢回收是“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作重點(diǎn)。2021年7月1日，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》(后簡稱《規(guī)劃》)，將汽車使用全生命周期管理、廢舊動力電池循環(huán)利用列為重點(diǎn)工程與行動所涉及的領(lǐng)域，并提出相應(yīng)政策建議和落實(shí)計(jì)劃?！兑?guī)劃》提出五點(diǎn)政策保障建議：一是健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn);二是完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)評價體系;三是加強(qiáng)財(cái)稅金融政策支持;四是加強(qiáng)對報(bào)廢機(jī)動車、廢棄電器電子產(chǎn)品、廢舊電池回收利用企業(yè)的規(guī)范化管理;五是加強(qiáng)廢舊物資回收、利用、處置等環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管。

　　在供給側(cè)，國家從頂層設(shè)計(jì)細(xì)化生產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)汽車產(chǎn)品節(jié)能減排。2021年2月20日，工業(yè)和信息化部組織制定的《乘用車燃料消耗量限值》對限制要求、生產(chǎn)一致性以及更改和認(rèn)證擴(kuò)展做出了規(guī)定，評價體系從基于裝備質(zhì)量分組的階梯式變更為基于裝備質(zhì)量的直線式。是我國汽車節(jié)能管理的重要支撐標(biāo)準(zhǔn)之一。

　　在需求側(cè)，立足市場導(dǎo)向，通過財(cái)政補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)、提升用戶體驗(yàn)。財(cái)政部在2021年3月5日提請十三屆全國人大第四次會議審查《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》明確提出：汽車購置稅補(bǔ)貼延長至2020年底;2021年支持實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，完善新能源汽車購置補(bǔ)貼政策，支持充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源公交車運(yùn)營。

　　地方政策綜述

　　目前，北京、上海、四川等地已將汽車產(chǎn)業(yè)碳中和列入工作重點(diǎn)。

　　北京市：重點(diǎn)管理城市電汽車客運(yùn)、城市軌道交通、道路貨物運(yùn)輸、民用航空運(yùn)輸行業(yè)企業(yè)碳排放。2020年4月8日，北京生態(tài)環(huán)境局為了提升本市碳排放權(quán)交易相關(guān)數(shù)據(jù)的科學(xué)性，發(fā)布了《北京市重點(diǎn)碳排放單位二氧化碳核算和報(bào)告指南》《北京市碳排放報(bào)告第三方核查程序指南》《北京市碳排放第三方核查報(bào)告編寫指南》《北京市重點(diǎn)碳排放單位配額核定方法》，對北京市行政區(qū)域內(nèi)年二氧化碳排放量大于5000噸(含)的城市電汽車客運(yùn)、城市軌道交通、道路貨物運(yùn)輸、民用航空運(yùn)輸行業(yè)企業(yè)的核算邊界、固定設(shè)施和移動設(shè)施二氧化碳直接排放量與間接排放量作出規(guī)定。

　　2020年12月24日，為落實(shí)“碳達(dá)峰”、“碳中和”目標(biāo)以及《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，引導(dǎo)各單位建立碳排放核算、報(bào)告、監(jiān)測的制度體系，規(guī)范碳排放權(quán)交易市場管理，北京市正式發(fā)布《二氧化碳排放核算和報(bào)告要求道路運(yùn)輸業(yè)》(DB11/T1786-2020)等七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，于2021年1月1日起實(shí)施。對道路運(yùn)輸業(yè)二氧化碳重點(diǎn)排放單位的二氧化碳排放核算和報(bào)告范圍、核算步驟與方法、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、報(bào)告要求等內(nèi)容做出了規(guī)定。

　　上海市：將汽車及相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為碳市場、大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要工作目標(biāo)，持續(xù)推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　一是碳市場將汽車及相關(guān)零部件產(chǎn)業(yè)納入管理名單。上海生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《上海市碳排放管理試行辦法》，擬定了《上海市納入碳排放配額管理單位名單(2020版)》及《上海市2020年碳排放配額分配方案》，作為上海市2020年度碳排放配額分配和管理等工作的依據(jù)，多家汽車制造商及相關(guān)零部件企業(yè)被納入碳排放管理名單。

　　二是劃定高排放非道路移動機(jī)械禁止使用區(qū)，全年對物流、運(yùn)輸企業(yè)油品進(jìn)行全覆蓋排摸。2021年3月25日，上海市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于印發(fā)《上海市2021年大氣環(huán)境與應(yīng)對氣候變化工作計(jì)劃》，明確了2021年上海市大氣污染治理和二氧化碳減排目標(biāo)要求，細(xì)化了2021年上海市污染治理和氣候變化應(yīng)對重點(diǎn)和常規(guī)工作安排。

　　三是將汽車企業(yè)作為大氣污染防治重點(diǎn)企業(yè)。在《上海市2021-2022年重點(diǎn)企業(yè)大氣污染防治任務(wù)表》中，將上汽集團(tuán)列入2021-2022年重點(diǎn)企業(yè)大氣污染防治任務(wù)表。

　　四是促進(jìn)交通領(lǐng)域低碳化轉(zhuǎn)型，持續(xù)推廣新能源車。在2021年5月6日發(fā)布的《上海市2021—2023年生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動計(jì)劃》中，涉及汽車產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容主要有以下七點(diǎn)：一是加強(qiáng)機(jī)動車污染管控。二是點(diǎn)明汽車制造業(yè)是工業(yè)防治與綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)，將推進(jìn)綠色示范供應(yīng)鏈創(chuàng)建，到2023年基本建成上海市綠色制造體系。三是將出臺交通及新型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的達(dá)峰行動計(jì)劃，鼓勵汽車行業(yè)降碳工作。四是持續(xù)完善廢棄電器電子產(chǎn)品多元化回收體系，加強(qiáng)其深度資源化利用;探索并推進(jìn)新能源車動力電池回收和梯級利用、余熱利用、廢酸資源化利用等技術(shù)路徑和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是大力培育綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，提升工業(yè)產(chǎn)品綠色設(shè)計(jì)水平，優(yōu)先選擇便于回收和循環(huán)再利用的材料及設(shè)計(jì)方案;建立再生產(chǎn)品和再生材料推廣使用制度。六是強(qiáng)化法制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，研究出臺新能源汽車動力電池溯源管理實(shí)施辦法;七是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè);完善交通空氣自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展排污單位用能監(jiān)控與污染物排放監(jiān)測一體化試點(diǎn)，建立“天地車人”一體化的移動源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)評估體系等。

　　四川省：制造業(yè)、交通領(lǐng)域是低碳轉(zhuǎn)型重點(diǎn)發(fā)展方面。2021年4月2日，四川省出臺的全國首份社會活動層面碳中和省級推廣方案《四川省積極有序推廣和規(guī)范碳中和方案》指出，到2022年，建成四川省碳中和創(chuàng)新服務(wù)平臺，實(shí)施一批國際性、全國性大型碳中和示范項(xiàng)目;到2025年，初步構(gòu)建起對接國際標(biāo)準(zhǔn)、符合國家要求、具有四川特色的碳中和政策標(biāo)準(zhǔn)體系和支撐服務(wù)體系。

　　2021年6月3日，四川省國資委發(fā)布《關(guān)于四川省屬企業(yè)碳達(dá)峰碳中和的指導(dǎo)意見》，主要提出以下五方面要求：一是在推動重點(diǎn)領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，要以能源、制造業(yè)、建筑、交通、服務(wù)業(yè)為重點(diǎn);二是在推動綠色金融創(chuàng)新發(fā)展方面，要統(tǒng)籌用好各類綠色金融工具，鼓勵企業(yè)參與綠色信貸、綠色債券(比如碳中和債)、綠色基金、綠色擔(dān)保、碳金融等多種綠色金融工具創(chuàng)新;三是在加強(qiáng)碳排放動態(tài)監(jiān)測和信息披露方面，省屬企業(yè)要帶頭履行好社會責(zé)任，建立健全碳排放統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、信息披露等機(jī)制;四是將重點(diǎn)依托四川聯(lián)合環(huán)境交易所，加快建設(shè)環(huán)境資源交易平臺，力爭打造西部碳排放權(quán)交易中心、西部環(huán)境交易中心和全國重要的環(huán)境資源交易市場;五是在加快形成低碳生產(chǎn)生活方式，主要將通過倡導(dǎo)零碳活動、打造碳達(dá)峰碳中和體驗(yàn)中心等舉措，引導(dǎo)國資國企干部職工樹立新觀念、形成新風(fēng)氣。

　　政策總結(jié)

　　2020～2021是我國汽車產(chǎn)業(yè)制定實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)政策的關(guān)鍵時期，為2060年前交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)碳達(dá)峰打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國務(wù)院有關(guān)部門延續(xù)以往框架體系并根據(jù)最新情況不斷調(diào)整完善，同時還著力制定2021年及之后的產(chǎn)業(yè)政策。2020年以來，汽車產(chǎn)業(yè)碳中和相關(guān)政策呈以下特點(diǎn)：

　　一是汽車碳排放是中央及地方實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重點(diǎn)治理目標(biāo)。汽車產(chǎn)業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型一直是我國應(yīng)對氣候變化問題的重要路徑。目前，道路交通領(lǐng)域低碳化轉(zhuǎn)型是中央及地方實(shí)現(xiàn)十四五規(guī)劃的工作重點(diǎn)。繼國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》后，北京、內(nèi)蒙古、山西省、山東省、廣東省、云南省等地相繼出臺當(dāng)?shù)氐摹秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。

　　在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國家已將汽車使用全生命周期管理、報(bào)廢回收相關(guān)政策研究及落實(shí)提上議程。根據(jù)《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，國務(wù)院已部署相關(guān)部委，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)評價體系、財(cái)稅金融政策支持、行業(yè)監(jiān)管四個領(lǐng)域，針對汽車使用全生命周期管理、廢舊物資回收車輛管理、廢舊動力電池循環(huán)利用行動三個方面做出政策規(guī)劃。

　　二是生產(chǎn)端合規(guī)加嚴(yán)，消費(fèi)端立足用戶體驗(yàn)。供給側(cè)政策鼓勵汽車產(chǎn)業(yè)在與上游產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)型，通過加嚴(yán)汽車技術(shù)指標(biāo)等政策加強(qiáng)對低碳生產(chǎn)及產(chǎn)品的傾斜力度。一是產(chǎn)業(yè)鏈上游的能源領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)展清潔可再生能源;鋼鐵行業(yè)持續(xù)去產(chǎn)能調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展，鼓勵新能源汽車技術(shù)研發(fā)。二是控制高耗油汽車的發(fā)展，促進(jìn)汽車產(chǎn)品節(jié)能減排?！冻擞密嚾剂舷牧肯拗怠穱覙?biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，優(yōu)化了乘用車的生產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從基于裝備質(zhì)量分組的階梯式年變更為基直線式。

　　消費(fèi)端持續(xù)穩(wěn)定擴(kuò)大新能源汽車消費(fèi)需求，推動汽車保有量結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一是財(cái)政部在2021年的預(yù)算中將繼續(xù)完善新能源汽車購置補(bǔ)貼政策，支持充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新能源公交車運(yùn)營，二是智能網(wǎng)聯(lián)汽車的示范推廣有助于汽車“三化”革命的進(jìn)行，提高消費(fèi)者用戶體驗(yàn)，進(jìn)一步促進(jìn)新能源汽車消費(fèi)。

　　展望和建議

　　汽車產(chǎn)業(yè)是我國的國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，在我國的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，又是應(yīng)對全球氣候變局勢的國家戰(zhàn)略。對此，筆者提出以下建議。

　　首先，對內(nèi)加強(qiáng)汽車全生命周期碳排放控制，做好汽車產(chǎn)業(yè)與碳排放相關(guān)政策研究。一是做好全生命周期研究，制定合理的碳排放目標(biāo)。相關(guān)測算除加強(qiáng)對汽車生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的碳排放管控外，還須包含后續(xù)使用、回收報(bào)廢等環(huán)節(jié)。比如在生產(chǎn)端將碳足跡作為生產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)端作為財(cái)稅補(bǔ)貼等政策的前置政策，使用環(huán)節(jié)的檢測認(rèn)證，回收報(bào)廢階段納入電池可梯次利用設(shè)計(jì)指南等標(biāo)準(zhǔn)。二是消費(fèi)端加強(qiáng)促消費(fèi)政策的研究和完善。一方面借鑒先進(jìn)財(cái)稅政策經(jīng)驗(yàn)，在引入碳相關(guān)的稅制方面，參考稅制相近的日本的相關(guān)稅收政策經(jīng)驗(yàn)，完善新能源汽車消費(fèi)稅、購置稅減免等財(cái)稅補(bǔ)貼政策。另一方面加強(qiáng)對配套設(shè)施補(bǔ)貼政策的研究，加強(qiáng)對充電樁等基礎(chǔ)配套設(shè)施、電池等零部件補(bǔ)貼政策的研究。

　　其次對外密切配合國際趨勢，積極應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。一是應(yīng)加強(qiáng)各技術(shù)路線產(chǎn)品的自主研發(fā)，避免卡脖子問題。后疫情時期貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，新能源汽車關(guān)鍵零部件技術(shù)面臨挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)，應(yīng)繼續(xù)給予企業(yè)自主研發(fā)支持。二是密切研究氣候變化相關(guān)國際政策，提高我國在相關(guān)國際公約上的話語權(quán)。根據(jù)《歐洲碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制》(CBAM),若出口國政策不能滿足歐盟氣候要求，將支付碳稅。因此，我國汽車產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策加嚴(yán)趨勢明顯，同時應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)反制措施的研究。三是借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)氣候治理政策工具，促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如歐洲國家汽車碳排相關(guān)懲罰獎懲措施，實(shí)施禁售燃油車、設(shè)定零排放區(qū)等。